Participatiewet en dwangarbeid

Sinds jaren is er een kaalslag aan de gang als het gaat om uitkeringsrechten. Met ingang van 1 januari 2015 heeft de overheid de zogeheten “Participatiewet” ingevoerd. De voorwaarden waaronder burgers aanspraak kunnen maken op het vangnet van een bijstandsuitkering zijn nog verder aangescherpt. Uitgangspunt is arbeid. Pas als het echt niet mogelijk is om inkomen te genereren op bijstandsniveau dan komt een recht op bijstand aan de orde.

Bij een aanvraag rust de bewijslast bovendien op de aanvrager om bijstand. Als de aanvrager niet kan aantonen dat het vangnet van de bijstand noodzakelijk is in zijn of haar geval, dan kan de aanvrager het vangnet vergeten.

Burgers die in de ongelukkige situatie zijn beland dat zij een beroep moeten doen op bijstand weten inmiddels hoe moeilijk het is om alle informatie waarom wordt verzocht aan te leveren. Als eenmaal om informatie is verzocht en dat zijn inmiddels heel veel gegevens en de gemeente stelt vast dat een bewijsstuk ontbreekt (bijvoorbeeld een bankafschrift) dan kan de gemeente je aanvraag buiten behandeling stellen en begint het circus opnieuw. Hetzelfde geldt als je als bijstandsaanvrager niet kunt aantonen stukken te hebben aangeleverd en de stukken zijn in het ongerede geraakt. Als je een adresprobleem hebt wordt je ofwel van het kastje naar de muur verwezen ofwel wordt je geconfronteerd met rondweg bizarre controle afspraken, waardoor het heel moeilijk is om bijstand te verkrijgen..

Dit alles is schrijnend. De groep die genoodzaakt is om in armoede te leven, besloeg naar inschatting van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) in 2013 ruim 10% van de huishoudens.   In 2013 is het aantal personen dat deel uitmaakt van zo’n huishouden gestegen tot ruim 1,4 miljoen personen.  Bijna een op de drie betrof een minderjarig kind. Bij eenoudergezinnen en alleenstaanden onder de 65 jaar is het risico op langdurige armoede het grootst. Dit baart zorgen omdat juist deze groepen door de laatste bezuinigingen het hardst worden getroffen (kostendelersnorm, afschaffing alleenstaande oudernorm in de bijstand). Het aantal geregistreerde daklozen is in 2013 t.o.v. 2012 toegenomen van 24000 naar 27.000. Daarenboven is er nog eens een hele grote groep ongedocumenteerden die in Nederland leeft en van alle voorzieningen is uitgesloten.  Onder druk van het Europees Comité voor Sociale Rechten en de Centrale Raad van Beroep heeft het kabinet onlangs met grootst mogelijke tegenzin besloten om alsnog financieel bij te dragen aan de in de volksmond genoemde “bed bad en brood” regeling als vangnet voor een ieder die zich in Nederland bevindt. Dit geeft wel aan dat het vangnet steeds verder is verlaagd. Dat we in Nederland inmiddels voedselbanken hebben is onder de gegeven omstandigheden niet verwonderlijk..

In Amsterdam is de term sociale dienst al sinds jaren afgeschaft. Sinds kort wordt deze  dienst een Resultaat verantwoordelijke eenheid (Rve) genoemd. Het  woord uitkering is al sinds jaar en dag uit den boze. Duidelijk is dat de noden van burgers die door omstandigheden genoodzaakt zijn in armoede te leven hoe langer hoe meer uit het zicht zijn geraakt.

Als u bestaanszekerheid hoopt te kunnen vinden in Nederland dan komt u veelal van een koude kermis thuis, zeker als u minder geschoold bent. Maar ook als u hooggeschoold bent en u komt onverhoopt in de omstandigheid dat u moet aankloppen bij de gemeente om bijstand, dan kan het u overkomen dat u bijvoorbeeld  als ingenieur gedwongen wordt door de gemeente om tenminste vier weken te werken in een sociale werkplaats, alvorens aanspraak te kunnen maken op een bijstandsuitkering. Zie de uitzending van Nieuwsuur van 11 maart 2015. “Iedereen die in Apeldoorn een bijstandsuitkering aanvraagt en kan werken, moet ten minste vier weken de sociale werkplaats in: "doosjes vullen, stickers verwijderen en stofdoeken stapelen”, zo luidt de aankondiging bij de uitzending.  “Al het werk is passend voor iedereen”, aldus de coördinator van het Apeldoornse project “Direct Actief”. Later legt deze coördinator uit dat een individuele aanpak niet meer mogelijk is vanwege een vermindering van het budget. De arbeid dient gedurende 4 dagdelen per week te worden verricht in combinatie met een sollicitatieproject gericht op uitstroom naar regulier werk.

Of deze praktijk bij de gemeente is toegestaan valt te betwijfelen en wel om navolgende redenen.

Arbeidsverplichting Participatiewet.

Op grond van de Participatiewet gelden voor een ieder die bijstand aanvraagt verplichtingen die zien op arbeidsinschakeling of een tegenprestatie. Deze verplichtingen zijn opgenomen in artikel 9 van de Participatiewet.

Onder de arbeidsverplichting valt in de eerste plaats de verplichting om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden en te behouden waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening van de gemeente gericht op arbeidsinschakeling en om zich als werkzoekende bij het UWV te doen inschrijven (artikel 9 lid 1 onder a) van de Participatiewet).

In de tweede plaats is degene die zich meldt om bijstand aan te vragen vanaf deze datum onder meer gehouden om gebruik te maken van door het college aangeboden voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling (artikel 9 lid 1 onder b) van de Participatiewet.

Onder arbeidsinschakeling wordt blijkens artikel 6 lid 1 onder b) Participatiewet verstaan: het verkrijgen van arbeid waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Blijkens de toelichting Memorie van toelichting  WWB artikelsgewijs (TK 2002-2003, nr. 3, p. 35-36), geldt voor zowel reguliere betaalde arbeid als voor gesubsidieerde arbeid dat het gaat om algemeen geaccepteerde arbeid. Met algemeen geaccepteerde arbeid wordt bedoeld arbeid die algemeen maatschappelijk is aanvaard. Bepaalde werkzaamheden (als voorbeeld wordt genoemd: prostitutie) zijn daarmee uitgesloten. Ten aanzien van gesubsidieerde arbeid  wordt in de toelichting opgemerkt dat alle vormen van gesubsidieerde arbeid daaronder vallen met uitzondering van dienstbetrekkingen in het kader van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw).

Volgens vaste rechtspraak (zie CRvB 26 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ3331) is het niet aan de betrokkene, maar aan het bijstandsverlenend orgaan om te bepalen welke re-integratievoorziening voor de betrokkene is aangewezen om het uiteindelijk beoogde doel, arbeidsinschakeling, te bereiken. Wel is vereist dat het bijstandsverlenend orgaan maatwerk levert en de voorziening het resultaat is van een zorgvuldige, op de persoon toegesneden afweging. Het bijstandverlenend orgaan dient voorts aan de betrokkene kenbaar te maken waaruit de voorziening concreet bestaat, waarom deze voorziening, gelet op de individuele feiten en omstandigheden, is aangewezen en welk tijdpad wordt gevolgd. Zie: Centrale Raad van Beroep 03-12-2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:2660).

Uitgangspunt van de Participatiewet, zoals ook in het verleden de Wet Werk en Bijstand en daarvoor  “de Algemene Bijstandswet” behoort te zijn  een individuele, op de persoonlijke omstandigheden toegesneden benadering.

In de derde plaats geldt op grond van artikel 9 lid 1 onder c van de Participatiewet de verplichting om naar vermogen door het college opgedragen onbeloonde maatschappelijke nuttige werkzaamheden te verrichten die worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid en die niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Hiermee wordt gedoeld op de zogeheten “tegenprestatie”. Deze dient beperkt te zijn in omvang om niet in strijd te komen met het verbod van dwangarbeid.

In artikel 18 van de Participatiewet zijn zogeheten afstemmingsmaatregelen opgenomen ingeval de belanghebbende zich niet aan deze verplichtingen houdt. Deze maatregelen bevatten in bepaalde gevallen zelfs minimum sancties. Gedachte daarachter is dat de belanghebbende de plicht heeft zich in te zetten om weer onafhankelijk van de uitkering te worden. Doet hij dat niet dan brengt zulks met zich mee dat het recht op uitkering mede wordt afgestemd op de mate waarin deze belanghebbende zich aan de verplichtingen houdt.

Tot slot nog het volgende over WSW arbeid. In de memorie van toelichting bij de Wet Sociale Werkvoorziening TK 2005 – 2006, 30 673, nr. 3, p. 14 – 15 valt het navolgende te lezen. “Vanwege het vrijwillige karakter van de WSW kan niemand uit hoofde van zijn uitkering verplicht worden om een aanvraag voor een WSW indicatie te doen of een WSW arbeidsplaats te aanvaarden. Dat betekent dat dus ook geen sanctie op de uitkering kan worden opgelegd als iemand geen aanvraag voor een WSW indicatie wil doen. “

De uitzending van Nieuwsuur over het beleid van de gemeente Apeldoorn.

In deze uitzending rechtvaardigt de gemeente Apeldoorn haar handelwijze met de stelling dat al het werk passend is voor iedereen. De gemeente verwart daarbij echter de verplichting om betaald werk te aanvaarden (artikel 9 lid 1 onder a) Participatiewet) met de verplichting om mee te werken aan een voorziening gericht op arbeidsinschakeling (artikel 9 lid 1 onder b) Participatiewet ). De arbeid die de gemeente Apeldoorn opdraagt aan bijstandsgerechtigden betreft namelijk geen algemeen geaccepteerde arbeid waarvoor loon wordt betaald en waarbij het uitgangspunt van de wetgever inderdaad is dat alle arbeid in beginsel passend is, maar onbetaalde arbeid die valt buiten de reguliere arbeidsmarkt. Gelet hierop valt de stelling van de coördinator van het Apeldoornse project moeilijk te plaatsen.  

Zoals gezegd betreft de voorziening waarop de uitzending van Nieuwsuur ziet, een voorziening gericht op arbeidsinschakeling (artikel 9 lid 1 onder b) Participatiewet).  De gemeente is weliswaar bevoegd om een dergelijke voorziening op te leggen. Deze bevoegdheid mag echter niet zo ver gaan dat in de eerste vier weken het meewerken aan een voorziening als algemene verplichting wordt opgelegd aan “iedereen” en dat het voldoen aan een dergelijke verplichting in geval van een persoon die bijstand aanvraagt als een verkapte voorwaarde wordt gebruikt om uiteindelijk voor bijstand in aanmerking te worden gebracht.

Een bij melding opgelegde verplichting (ongeacht de persoon) om voorafgaand aan het verder in behandeling nemen van de aanvraag, eerst 4 weken in een WSW werkplaats te gaan werken, is bovendien in strijd met de herhaaldelijk door de Centrale Raad van Beroep geformuleerde eis van maatwerk bij het bepalen van een voorziening. Zo heeft de Centrale Raad van Beroep de gemeente Utrecht in het verleden al eens tot de orde geroepen door te overwegen dat de mededeling dat er geen recht op bijstand is voor een aanvrager van bijstand indien hij niet aan het werk gaat, in strijd is met artikel 18 lid 2 en artikel 9 lid 1 aanheft en onder b) WWB. Zie: CrvB 27 september 2011, ECLI:NL:CRVB:BT7159.  In deze zaak was de verwijzing naar een reintegratievoorziening niet voorafgegaan door een op betrokkene toegesneden afweging welke reintegratievoorziening passend zou zijn. 

Last but not least is een dergelijke vergaande verplichting  in strijd met de bovengenoemde  eis van vrijwilligheid die altijd is beoogd bij het verrichten van WSW arbeid. 

De verplichting gaat dermate ver dat je je tevens de vraag kunt stellen of deze niet in strijd is met het verbod op grond van artikel 4 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) om dwangarbeid/verplichte arbeid  te verrichten. WSW arbeid kan niet gelijk worden gesteld worden met algemeen maatschappelijke arbeid en in de meeste gevallen is volstrekt duidelijk dat een dergelijke verplichting geen enkele positieve invloed zal hebben op re-integratie in het reguliere arbeidsproces. De Centrale Raad van Beroep heeft in 2010 bepaald dat de dreiging met een verlaging van de uitkering indien betrokkene niet meewerkt aan de voorziening een in aanmerking te nemen sanctie betreft, waardoor er sprake kan zijn van een schending van artikel 4 EVRM. Zie Centrale Raad van Beroep d.d. 08 – 02 – 2010, ECLI: NL: CRVB: 2010: BL 1093. Bovendien is ingevolge de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep maatwerk vereist met een duidelijke afweging van individuele omstandigheden en van het traject dat wordt gekozen en dat dient te passen bij de wettelijke doelstelling.Wanneer maatwerk ontbreekt en de opgelegde verplichting tot gevolg heeft dat bijstandsgerechtigden geheel van het recht op uitkering worden uitgesloten of gedurende langere tijd niet hiervoor in aanmerking worden gebracht, zou de door de gemeente Apeldoorn opgelegde verplichting wel eens als een excessieve of disproportionele last kunnen worden beschouwd en daardoor een schending kunnen opleveren van het verbod op verplichte arbeid in de zin van het verdrag. 

Bij het opleggen van verplichtingen mag bovendien niet uit het oog worden verloren dat de Participatiewet een vangnetvoorziening betreft. De tot 1 januari 2015 van kracht geweest zijnde Wet werk en bijstand is opgegaan in de Participatiewet. Het uitgangspunt van een vangnet om bestaanszekerheid te garanderen geldt nog onverkort. In een uitspraak van 14 maart 2011 verwijst de Centrale Raad onder overweging 5.3.5. naar dit uitgangspunt.

 “Kernelement van bijstandsverlening was en blijft het uitgangspunt van de Algemene Bijstandswet dat een ieder die niet op eigen kracht in het bestaan kan voorzien recht heeft op bijstand van overheidswege en dat daarmee voor een ieder een menswaardig bestaan is gegarandeerd. Iedereen die het op eigen kracht niet redt heeft recht op vrijwaring van armoede (Kamerstukken I, 2003-2004, 28 870 en 28 960, B, blz. 1-2) . “

In deze uitspraak wordt tevens ingegaan op de vraag of een verlaging van 100% van de bijstandsnorm voor de duur van één maand betrokkene onder het door de WWB en door internationale verdragen en artikel 11 (WWB, thans PW) gegarandeerde bestaansminimum brengt.  Dit wordt in deze zaak niet het geval geacht. In een andere uitspraak acht de Centrale Raad een in een afstemmingsverordening opgenomen standaardmaatregel van 100% gedurende 3 maanden bij het voor de eerste keer niet meewerken aan een re-integratietraject niet redelijk. Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 maart 2011 overweegt de Raad dat in situaties waarin geen sprake is van recidive noch van bijkomende bijzondere omstandigheden als regel een minder vergaande maatregel dan 100% gedurende drie maanden volstaat om een adequate prikkel bij betrokkene teweeg te brengen zie: CrvB, d.d. 05-07-2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR1159.  In deze zaken gaat het om tijdelijke verlagingen van de uitkering. Het voor onbepaalde duur verlagen van een bijstandsuitkering  wordt volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad (CRvB 11 maart 2008, ECLI:NL:CRVB:BC7309 en CrVB 19 maart 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:BZ5573)  in strijd wordt geacht met de (voormalige) WWB. De raad overweegt dat dit uitgangspunt mede is  ingegeven door de rechtszekerheid en het vangnetkarakter van de bijstandswetgeving. Dit standpunt zal onder het regime van de Participatiewet niet veranderen.

Als een weigering om deel te nemen aan het Apeldoornse project zou leiden tot een afwijzing van de aanvraag om bijstand, terwijl een bijstandsuitkering  uit het oogpunt van bestaanszekerheid noodzakelijk is voor de betrokkene, dan lijkt mij dat een dergelijke weigering tevens in strijd is met het uitgangspunt van bestaanszekerheid van artikel 11 van de Participatiewet. Na lezing van de Apeldoornse maatregelenverordening blijkt overigens dat in het officiele beleid een maatregel wordt opgelegd overeenkomstig artikel 18 Participatiewet ingeval een belanghebbende niet gebruik maakt van een hem aangeboden voorziening. Verder kent de voorziening blijkens de Nieuwsuuruitzending tevens een sollicitatietrainingscomponent en is geen sprake van een officiele WSW dienstbetrekking die wordt aangeboden (hetgeen ook niet langer mogelijk is). Dit neemt niet weg dat de praktijk die naar voren komt in deze uitzending uitermate discutabel blijft. 

Afgewacht zal nog moeten worden hoe de rechter met het nieuwe sanctieregime waarbij onder meer uniforme minimum maatregelen worden opgelegd, tenzij elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, om zal gaan. Artikel 18 lid 10 Participatiewet biedt een beperkte mogelijkheid om ingeval van dringende redenen van het wettelijk voorgeschreven afstemmingsregime af te wijken. Verder zal wellicht in procedures als het gaat om bestaanszekerheid in toenemende mate heil moeten worden gezocht bij Internationale verdragen, zoals: artikel 13 van het Europees Sociaal Handvest (ESH), de artikelen 11 en 12 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR), artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Vooralsnog is de ondergrens die uit internationale verdragen kan worden gehaald laag gebleken. Bovendien hebben niet alle bepalingen rechtstreekse werking. Het  beroep dat op deze verdragen kan worden gedaan is dan ook tot op heden beperkt gebleven.

Duidelijk is wel dat de overheid met het nieuwe wettelijk regime het wettelijk gegarandeerde bestaansminimum opnieuw heeft verlaagd. De wetgever zoekt hiermee de grens op van wat naar maatstaven van internationale mensenrechtenverdragen is toegestaan. De toekomst zal moeten uitwijzen waar de nieuwe grenzen liggen en of en zo ja waar deze worden overschreden.  

 Denis de Ploeg

23 maart 2015